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La tutela giurisdizionale europea dopo Lisbona
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SOMMARIO: 1.- Il sistema giudiziario europeo nei suoi lineamenti essenziali con cenni agli apporti del Trattato di Lisbona. 2.- Il primato del diritto europeo e la funzione nomofilattica della Corte di giustizia. 3.- Il riconoscimento della Carta di Nizza e l’adesione alla CEDU: significati e conseguenze. 4.- L’efficacia delle sentenze europee e loro conseguenze sui rapporti tra giudici europei e giudici nazionali. 5.- La disciplina della PESC e della cooperazione giudiziaria in Europa dopo Lisbona.
1.- Il sistema giudiziario europeo nei suoi lineamenti essenziali con cenni agli apporti del Trattato di Lisbona.
1.1 Il 1 dicembre 2009 è entrato in vigore il Trattato di Lisbona, che è insieme Trattato di revisione del Trattato sull’Unione europea (TUE) e Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE): da quel giorno è silenziosamente cominciata una nuova era per i popoli europei, per i loro assetti istituzionali, per la loro vita di relazione all’interno e all’esterno dell’Unione e per il loro sviluppo sociale, economico e culturale.
In questa nuova dimensione istituzionale dell’Europa, in cui è significativo il riconoscimento della personalità giuridica dell’Unione (art.47 TUE) ed il suo sostituirsi alla Comunità europea (art.1.3 del TUE), continua ad essere primario il ruolo del diritto, un ruolo che è stato fondamentale per il processo di integrazione e per le prospettive di unità, anche politica, che ne sono seguite.
E’ noto che, a sua volta, il diritto europeo deve il suo successo soprattutto alla giurisprudenza dei giudici comunitari: essi hanno progressivamente enucleato principi ed elaborato istituti con chiarezza, continuità e fermezza nei loro convincimenti, sì da farne sortire un vero e proprio sistema giuridico cui si sono andati adeguando i sistemi di diritto interno, talvolta con difficoltà di non poco rilievo e sia pure con riserve di una certa entità da parte di taluni Stati membri.
Soprattutto si deve ai giudici comunitari e alla loro funzione nomofilattica (per la cui disamina si rinvia al paragrafo n.2) se uno strumento essenziale per la costruzione del sistema quale l’armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri non è rimasto allo stadio dell’accettazione nominalistica, da parte di questi ultimi, dei Trattati e della normativa che ne è derivata.
Molto ha giovato l’esercizio, da parte della Corte di giustizia, della funzione di interpretazione delle norme comunitarie in sede di pronunce sui ricorsi in via pregiudiziale proposti dai giudici nazionali in base all’art.234 CE (oggi art.267 TFUE), ma di non poco rilievo sono gli apporti delle pronunce emesse dalla stessa Corte e dagli altri giudici comunitari nei giudizi sui ricorsi della Commissione europea per inadempimenti o infrazioni degli Stati membri, sui ricorsi per inadempienze di un’istituzione nei riguardi di un’altra o per l’annullamento di atti comunitari, sui ricorsi in tema di responsabilità delle Istituzioni comunitarie, nonché nella sede consultiva.
Da tale contesto appare evidente che l’Unione europea si è dotata di una notevole strumentazione di tutela giudiziaria, con riferimento alla quale merita particolare attenzione la verifica dei raccordi tra quello che si può definire il sistema giudiziario europeo ed i sistemi giudiziari degli Stati membri.
Ai suddetti profili di strumentazione e di raccordo si accenna nel presente paragrafo, con richiami alle conferme e alle innovazioni che si desumono dal Trattato di Lisbona nella duplice dimensione del TUE e del TFUE, per poi procedere, nei successivi paragrafi, alla disamina degli stessi anche alla luce dei 37 Protocolli aggiunti alla versione consolidata dei due trattati nonché delle 57 Dichiarazioni allegate all’Atto finale della Conferenza intergovernativa che li ha adottati.
Va al riguardo precisato che i Protocolli hanno valore giuridico equivalente a quella dei trattati costituendone un’appendice, mentre le Dichiarazioni hanno solo valore di fonte di riferimento per l’interpretazione delle norme dei trattati medesimi.
Occorre altresì tenere presente l’importante documento “Giustizia”, diffuso il 30 novembre 2009 dalla Corte di giustizia in relazione alle novità del Trattato di Lisbona nel suo insieme, in uno con l’Informazione da essa stessa pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea C 297/1 del 5 dicembre 2009 in tema di rinvio pregiudiziale.
1.2.- Per definire correttamente la struttura del sistema giudiziario europeo si deve oggi far riferimento all’art.19TUE come modificato dal Trattato di Lisbona, il cui paragrafo 1, primo alinea, recita come segue nella sua prima frase: “ La Corte di giustizia europea comprende la Corte di giustizia, il Tribunale ed i tribunali specializzati”.
Rispetto allo “statu quo ante”, v’è una prima importante novità costituita dall’affermazione della sussistenza di un insieme sistematico che comprende tutta la strumentazione giudiziaria di cui dispone in proprio l’Unione e che si intesta alla “Corte di giustizia dell’Unione europea”.
Lo scopo della norma è evidentemente quello di tenere distinto il livello giudiziario “europeo” da quello “nazionale” (cfr. F.MUCCI, Il diritto dell’Unione europea per tutti, Collana Foroeuropa, Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, Roma 2009, pag.68) come conferma la seconda frase contenuta nel citato primo alinea del paragrafo1dell’art.19, che attribuisce in esclusiva alla Corte di giustizia il mandato di assicurare “il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei trattati”.
Alla Corte spetta dunque il “dicere jus” fondamentale, quello cioè che interpreta ed enuncia la vera e originaria volontà espressa dai Trattati, sulla quale si basano la costruzione europea e, con essa, il suo “diritto”. Il compito appare ad una prima lettura pressoché identico a quello che veniva attribuito ai giudici europei dall’art.220 del Trattato CE, ma quel che connota il mandato conferito dalla nuova norma è l’essere lo stesso riferito alla Corte di giustizia dell’Unione europea quale garante dell’unità del sistema e del rispetto non di un singolo trattato ma dei trattati tutti su cui si fonda l’Unione.
Il che vale anche, nel contempo, come riaffermazione della originarietà e peculiarità del diritto dell’Unione quale si è andato consolidando attraverso il processo di sedimentazione delle pronunce giurisprudenziali.
In tale logica si inscrive, di conseguenza, anche l’indicazione del ruolo che, rispetto al diritto dell’Unione, hanno i giudici nazionali quale risulta dal secondo paragrafo dell’art.19: “Gli Stati membri stabiliscono i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione”.
La prescrizione è nuova nel senso che in precedenza non v’era, a livello di trattati, alcuna norma da cui scaturissero, in via generale ed astratta, obblighi per gli Stati membri in tema di esercizio della giurisdizione con riguardo a materie di interesse comunitario o dell’Unione: v’erano solo norme di diritto derivato sull’esercizio della giurisdizione nazionale in specifici settori, quali quelle contenute nelle “direttive ricorsi” 665/89 e 13/92 in materia di appalti, modificate da ultimo dalla direttiva 66/2007.
Queste ultime contengono precetti dettagliati per un giusto processo in quella specifica materia, mentre la norma di cui all’art.19.2 del TUE contiene un solo, importantissimo e fondamentale precetto, quello dell’effettività della tutela giurisdizionale, cui devono uniformarsi il legislatore ed i giudici nazionali per tutti i processi in cui si debba fare applicazione del diritto europeo.
La norma, anche in virtù della sua collocazione in un unico contesto con la proposizione normativa di cui al paragrafo 1 dello stesso articolo concernente il sistema giudiziario europeo, ha un duplice significato: uno, esplicito, consistente nell’ assicurare, con una disposizione di carattere vincolante per gli Stati membri, che nei settori disciplinati dal diritto europeo i giudici nazionali facciano giustizia effettiva nel rispetto del diritto medesimo, scritto e non scritto (per quest’ultimo si rinvia al successivo paragrafo 2); l’altro consistente nell’implicito richiamarsi della norma ai raccordi, che lo stesso Trattato di Lisbona ha previsto, tra il sistema giudiziario europeo e quelli nazionali.
Uno di questi raccordi, il più notevole, è costituito dal rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia di questioni interpretative da parte del giudice nazionale (art.19 par. 3 lett.b), mentre l’altro è rappresentato dalla necessità, scaturente dalla diretta efficacia (art.288 TFUE già art.249 TCE) e dal primato del diritto europeo (Dichiarazione n.17 allegata al TUE e al TFUE), che i giudici nazionali tengano conto, ai fini dell’interpretazione e dell’applicazione del diritto dell’Unione, delle pronunce dei giudici europei.
Se ne desume che, rispetto all’assetto normativo anteriore al Trattato di Lisbona, quest’ultimo ha inteso disciplinare in modo coeso, uniforme ed efficace l’esercizio della giurisdizione in tema di diritto europeo sia a livello di giudici europei che a livello di giudici nazionali.
Il richiamo nell’art.19.1.2 alla necessità di assicurare un tutela giudiziaria “effettiva” non costituisce, certamente, una manifestazione di sfiducia del legislatore europeo verso i sistemi di giustizia nazionali nel senso di ritenere che essi non siano già in grado di garantire in assoluto una giustizia effettiva ma esprime, invece, l’esigenza che gli Stati organizzino le proprie giurisdizioni in modo da garantire nello specifico ai destinatari delle pronunce una tutela delle proprie posizioni soggettive secondo i dettami del diritto europeo, sia pure limitatamente alle materie da esso disciplinate, e secondo le indicazioni che in ordine allo stesso provengono dagli enunciati dei giudici europei.
Quanto sopra induce a ritenere, sul piano sistematico, che il rapporto tra giurisdizioni nazionali e giurisdizione europea tende ad essere sempre più integrato ed interattivo, sì da rendere prevedibile che l’assetto dei procedimenti giudiziari nazionali ne resterà inciso anche per le materie non soggette al diritto europeo.
Dopo Lisbona, viene altresì in evidenza anche un importante profilo di raccordo tra il sistema giudiziario europeo e quelli nazionali in tema di cooperazione giudiziaria, in virtù delle prospettive di “comunitarizzazione “ di quest’ultima, come si vedrà al successivo paragrafo 5.
1.3.- Altri spunti di riflessione sull’art.19:
a) Esso disciplina al paragrafo 2 la composizione della Corte di giustizia e del Tribunale: uno per Stato membro con richiamo alle garanzie di indipendenza e alle condizioni di cui agli articoli 253 e 254 del TFUE e la loro durata per sei anni e sulla base di comune accordo tra gli Stati membri;
b) Indica, altresì, sempre al paragrafo 2, le competenze della Corte e del sistema di giustizia di cui essa è al centro, più dettagliatamente disciplinate dagli articoli dal 251 al 281TFUE, dallo Statuto intestato alla Corte di giustizia e dal Protocollo n.3 che lo concerne, allegato al testo coordinato TUE e TFUE, con richiamo ai ricorsi di uno Stato membro, di un’istituzione o di una persona fisica o giuridica, assorbendo nel caso dell’istituzione anche i ricorsi della Commissione per inadempimenti o infrazioni da parte degli Stati membri (art.226 ss. TCE ed ora art.258 ss. TFUE). Altra competenza esplicitata è la pronuncia in via pregiudiziale su richiesta di un giudice nazionale, per la cui disciplina si vedano ora l’articolo 267 TFUE in luogo dell’art.234 TCE. Per il resto, vale il rinvio ex art.19 paragrafo 3 ai casi previsti dai trattati, come per la cooperazione giudiziaria e per i casi basati su clausole compromissorie in materie di secondo e terzo pilastro;
c) Per quel che concerne Il Tribunale, lo stesso viene così denominato dall’art.19.1 del TUE e dagli artt.254,255 e 256 TFUE senza più la specificazione “di primo grado”, contenuta in precedenza nell’art.220 TCE, ormai superato. Non ne vengono indicate le competenze, per le quali si rinvia allo Statuto e al Protocollo n.3 allegato al testo coordinato TUE e TFUE: esse rimangono sostanzialmente le stesse, cioè i ricorsi in primo grado avverso atti delle istituzioni o intesi all’affermazione della responsabilità patrimoniale di queste ultime (artt.278 e 279 TFUE). Da escludersi al momento la competenza su questioni pregiudiziali, demandata dal Trattato di Nizza ad apposita norma statutaria sin qui non adottata. Si veda al riguardo il citato Protocollo n.3 allegato al testo coordinato del TUE-TFUE;
d) Prevista possibilità di istituzione di “tribunali specializzati”, in luogo delle “camere giurisdizionali speciali” di cui al Trattato di Nizza (art.225 A TCE ed oggi art.257 TFUE).
L’unico tribunale specializzato ad oggi esistente è il Tribunale della funzione pubblica, competente in primo grado nelle controversie tra le Istituzioni ed i loro agenti: si veda allegato n.1 al Protocollo n.3. Nel citato documento “Giustizia” della Corte di giustizia si pone in evidenza che, in base alle disposizioni del Trattato, i tribunali specializzati potranno essere d’ora in avanti istituiti secondo la procedura legislativa ordinaria (vale a dire attraverso una codecisione a maggioranza qualificata) e non più all’unanimità come in precedenza;
e) L’estensione di detta procedura ordinaria alle eventuali modifiche dello Statuto della Corte di giustizia (contenuto nel Protocollo n.2), atteso quanto emerge al riguardo dal Protocollo n.3 sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, mentre, come precisa anche il documento Giustizia, in fatto di privilegi e di immunità dei componenti della Corte e dei tribunali occorre ancora l’unanimità.
2.- Il primato del diritto europeo e la funzione nomofilattica della Corte di giustizia.
2.1.- Da quanto detto sin qui appare evidente che condizione essenziale per il corretto e proficuo esercizio della giustizia in Europa è il riconoscimento sia del primato del diritto europeo sul diritto interno sia dell’autorità interpretativa della Corte di giustizia.
Per quel che concerne il primo aspetto, si è già fatto cenno della Dichiarazione n.17 allegata al TUE e al TFUE, nella quale la Conferenza intergovernativa incaricata della redazione dei Trattati ricorda che per giurisprudenza costante della Corte di giustizia i trattati ed il diritto adottato dall’UE sulla base dei trattati prevalgono sul diritto degli Stati membri alle condizioni stabilite dalla summenzionata giurisprudenza.
Al riguardo, la Conferenza ha allegato il documento del Consiglio n.11197/07 (Jur 260) sul primato, richiamandone espressamente nella Dichiarazione il seguente passo: “Dalla giurisprudenza della Corte di giustizia si evince che la preminenza del diritto comunitario è un principio fondamentale del diritto comunitario stesso. Secondo la Corte, tale principio è insito nella natura specifica della Comunità europea. All’epoca della prima sentenza di questa giurisprudenza consolidata (Costa contro ENEL, 15 luglio 1964, causa 6/64) non esisteva alcuna menzione di preminenza nel trattato. La situazione è a tutt’oggi immutata. Il fatto che il principio della preminenza non sarà incluso nel futuro trattato non altera in alcun modo l’esistenza del principio stesso e la giurisprudenza esistente della Corte di giustizia: una giurisprudenza, il cui argomento principale è costituito dall’assunto secondo cui il diritto nato dal trattato, in quanto scaturito da una fonte autonoma non potrebbe trovare un limite in qualsiasi provvedimento interno senza perdere il proprio carattere comunitario e senza che ne risultasse scosso il fondamento giuridico della stessa comunità”.
Si tratta di concetti sui quali si è basata la progressiva espansione del diritto comunitario in settori sempre più numerosi con il costante adeguarsi allo stesso degli ordinamenti interni secondo linee di armonizzazione e convergenza. E certamente il primato del diritto europeo non potrà che attingere nuova linfa dai dati ordinamentali ed istituzionali nuovi introdotti dal Trattato di Lisbona, quali l’attribuzione della personalità giuridica all’Unione europea ed il suo pieno sostituirsi alla Comunità europea, con conseguente scomparsa della struttura in pilastri e tendenziale assoggettabilità delle loro materie alle procedure legislative dell’Unione secondo i richiamati criteri di armonizzazione e convergenza.
Una tendenziale assoggettabilità che, come si vedrà nel successivo paragrafo 5, non sembra trovare ostacoli di sorta nei riguardi dell’ex terzo pilastro concernente la cooperazione di polizia e giudiziaria nella materia penale, mentre li trova certamente nei riguardi dell’ex secondo pilastro, concernente la politica estera e di sicurezza comune: si vedano al riguardo, gli articoli dal 24 al 41 del TUE, le dichiarazioni 13 e 14, nonché il documento “Giustizia” della Corte di giustizia, punto 1B.
Ne discende che – a parte l’eccezione costituita dalle materie del secondo pilastro ed a parte la sopravvivenza di materie alle quali non si estende il diritto europeo – il principio del primato esce rafforzato dal Trattato di Lisbona e ne esce confermata l’intuizione del Professore Antonio La Pergola, secondo il quale il principio del primato ha per il diritto europeo lo stesso indiscutibile ruolo di norma-base che per il diritto internazionale ha il principio “pacta sunt servanda”.
Ancor meno che in passato, dunque, al primato del diritto europeo si potrà tentare di contrapporre l’ostacolo del valore primario delle carte costituzionali e delle loro norme che si frappongano all’una o all’altra norma europea. Per quel che concerne il nostro Paese, il richiamo all’art.11 della Costituzione, secondo il quale l’Italia “consente , in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia tra le Nazioni”, è servito alla Corte costituzionale nella sentenza n.183 del 1973 per legittimare la partecipazione dell’Italia al sistema delle Comunità europee e l’accettazione delle loro norme ma non anche per ammettere in assoluto il primato del diritto comunitario.
A tal fine sembra più valida la soluzione cui si è pervenuti con la ben nota sentenza Granital n.70/84 della stessa Corte costituzionale nel 1984 attraverso la distinzione tra le competenze della Comunità e quelle dello Stato membro: per le materie di competenza comunitaria, la relativa normativa non ha un effetto forzoso ma esercita il suo effetto espansivo naturale rispetto al quale lo Stato si è autolimitato sottoscrivendo e poi ratificando il Trattato e quindi, a loro volta, anche le norme statali pregresse cedono il passo a quelle comunitarie non per sottoordinazione ma per incompetenza.
Questa logica, che privilegia una soluzione “monistica” e non “dualistica” del problema (la sovranità comunitaria si esercita per forza propria riconosciutale originariamente dagli Stati membri negli ambiti di materie e nei settori dai quali gli Stati stessi si sono ritirati e non vi sono, dunque, competenze di cui disputarsi l’esercizio) implica solo problemi di adattamento, attuazione ed esecuzione da parte dello Stato membro e non di autonomia di scelta se recepire o meno la norma comunitaria.
Alla stessa logica sembra ispirarsi il richiamo agli obblighi comunitari contenuto nell’art.117 Cost., come modificato dalla riforma federalista del 2001, in cui si afferma che le Regioni e le Province autonome provvedono, per quanto di competenza “ all’attuazione e all’esecuzione degli atti dell’Unione europea”.
2.2.- Ciononostante e nonostante la sostanziale continuità della Corte costituzionale nella sua linea Granital in quasi tutti i casi successivi, tuttavia di tanto in tanto riemerge nei riguardi della teoria monistica, basata sull’autolimitazione dello Stato membro, la c.d. teoria dei “controlimiti”, secondo cui non è possibile rinunciare alla difesa dei principi fondamentali del nostro ordinamento ove fossero messi in discussione perché ciò significherebbe non già accettare le limitazioni della sovranità ma rinunciare addirittura alla stessa.
Ma in concreto ipotesi del genere non si sono sinora mai poste né si dovrebbero porre in futuro perché l’ordinamento dell’Unione, come del resto l’ordinamento comunitario cui esso è subentrato, trae fondamento dai principi di liberta, giustizia e democrazia comuni ai propri Stati membri (art.2 TUE) e, in virtù delle novità del Trattato di Lisbona, si uniforma ancor più che in precedenza, ai diritti inviolabili della persona umana di cui alla Convenzione di Roma ed alla Carta di Nizza, nei modi e con i criteri di cui si dirà nel successivo paragrafo 3. Non sembra, quindi, che vi siano principi fondamentali della convivenza civile più avanzata che possano essere sfuggiti alla costruzione istituzionale dell’Unione e ai suoi Atti fondamentali.
Ne consegue che un’eventuale non coincidenza di punti di vista tra l’Unione ed uno Stato membro, in particolare con l’Italia, non potrebbe altrimenti configurarsi se non come un contrasto interpretativo tra l’UE e l’Italia sul significato da darsi ad un istituto o ad un principio fondamentale. Ora, sia che il contrasto si verifichi tra Istituzioni, europee e statuali, non giudiziarie sia che, invece, il disaccordo si manifesti tra i giudici nazionali e quelli europei, è evidente, in virtù dell’autorità interpretativa riconosciuta espressamente dal Trattato di Lisbona (art.19.1) alla Corte di giustizia, l’ultima parola non potrebbe che spettare a quest’ultima.
2.3.- D’altronde, come già accennato, l’autorità interpretativa era già appannaggio della Corte di giustizia ancor prima del riconoscimento formale da parte del Trattato di Lisbona, in virtù del rigore logico e della coerenza sistematica che sin dall’inizio hanno contrassegnato, per scelta spontanea ma soprattutto in sede di pronunzia sui rinvii pregiudiziali, l’esercizio, da parte sua, della c.d.funzione “nomofilattica”.
Si tratta di una funzione che appartiene a tutte le alte magistrature e consiste, come risulta dalla traduzione in italiano delle due parole greche che compongono l’espressione – nomos (legge o regola) e phylàssein (custodia) - nel cogliere i significati delle norme e renderli noti nelle proprie sentenze per “custodirli”, nel senso di assicurare alle stesse genuinità e continuità di interpretazione e applicazione nelle sedi giudiziarie ed in ogni altra sede.
Si tratta di una funzione che un tempo aveva un valore quasi sacrale e veniva infatti affidata in non pochi casi ai sacerdoti o alle autorità munite di legittimazione teocratica; successivamente spettò ai magistrati delle Alte Corti, in virtù della posizione apicale ad esse conferite e del connesso mandato carismatico conferito ai loro componenti. Ciò che va salvaguardato è soprattutto lo spirito di continuità in virtù del quale la norma si inserisce nel diritto preesistente e lo arricchisce di nuova linfa senza turbarne la logica originaria.
E’ importante segnalare che, nel caso della Corte di giustizia, l’esercizio da parte sua della funzione nomofilattica, del quale il momento più evidente e rilevante è costituito dalle pronunce in sede di definizione delle questioni pregiudiziali poste dai giudici nazionali, le ha consentito la enucleazione di basilari principi generali dell’ordinamento europeo.
Infatti, i principi generali su cui si fonda l’ordinamento europeo e che ne costituiscono il “focus” costituzionale in assenza e in attesa di un’esplicita Carta costituzionale, sono di due tipi, taluni di derivazione normativa in quanto espressamente enunciati dalle norme dei trattati, altri di derivazione giurisprudenziale affermati, appunto, dalla Corte di giustizia.
Appartengono ad esempio al primo tipo il principio di sussidarietà e quello di proporzionalità (art.5 TUE), il principio di non discriminazione (art.2 TUE) nonché, come si vedrà al paragrafo 3, i diritti sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, quali il diritto ad una buona amministrazione e il diritto di accesso agli atti della pubblica amministrazione, in virtù del riconoscimento di cui all’art.6.1TUE e quelli sanciti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti umani (CEDU), in virtù dell’adesione alla stessa da parte dell’UE(art.6.2 e 3 TUE).
I principi di derivazione giurisprudenziale sono non meno rilevanti: essi costituiscono il c.d. diritto non scritto dell’Unione europea (non diversamente da quanto accade per taluni principi degli ordinamenti statuali) ed hanno una duplice funzione, interpretativa delle norme scritte per definirne l’ambito ed integrativa, per colmarne le lacune.
Taluni dei principi generali di derivazione giurisprudenziale possono essere mutuati dai sistemi giuridici nazionali, come nel caso della certezza del diritto, della forza maggiore quale causa giustificatrice dei comportamenti illeciti, l’affidamento dei terzi in buona fede. Altri,invece,
nascono direttamente dal tessuto connettivo dell’ordinamento comunitario, quali, ad esempio, la stretta necessità dell’azione della Comunità o la leale cooperazione da parte degli Stati membri, la diretta efficacia delle direttive le cui clausole siano self executing, cioè siano chiare e non equivocabili e non comportino necessità di provvedimenti di adeguamento a livello di ordinamento interno.
2.4.- A proposito di efficacia diretta delle norme delle direttive che attribuiscano diritti chiari, precisi ed incondizionati, il Trattato di Lisbona non ha risolto la questione se le disposizioni provviste di effetto diretto di una direttiva non tempestivamente o non correttamente trasposta possano essere fatte valere dal singolo interessato solo nei confronti dello Stato – c.d. effetto diretto verticale - e non anche di altri soggetti, pubblici o privati – c.d. effetto orizzontale.
La Corte di giustizia ha in genere riconosciuto solo l’effetto diretto verticale ritenendo di dover tutelare il singolo nei riguardi delle inadempienze dello Stato in quanto soggetto obbligato al recepimento. E la tutela non riguarda soltanto l’ammissibilità che il singolo ottenga soddisfazione nel merito senza che gli si possa opporre che il diritto riconosciutogli dalla direttiva non è ancora agibile, ma riguarda anche la procedibilità dell’azione che egli intende esercitare.
In particolare, nella sentenza 25 luglio 1991 c-208/90 in caso Emmott, la Corte ha sancito che lo Stato inadempiente non può eccepire la tardività di un ricorso a chi invoca l’effetto diretto, posto che è scusabile la tardività dell’esercizio dell’azione da parte di chi non è stato messo in grado di conoscere esattamente la portata dei diritti che gli sono conferiti dalla direttiva.
Successivamente, la Corte ha ridotto la portata della sentenza Emmott, affermando che l’efficacia diretta “verticale” può essere fatta valere nella sola ipotesi in cui la decadenza dei termini per ricorrere privi totalmente il ricorrente della possibilità di far valere il diritto attribuitogli dall’ordinamento comunitario (sentenza 6 dicembre 1994 in causa C-410/92).
Nel caso Collino e Chiappero c. Telecom Italia, sentenza 14 settembre 2000 C-343/98, la Corte ha confermato che gli amministrati, quando sono in grado di far valere una direttiva nei confronti dello Stato, possono farlo indipendentemente dalla veste nella quale questo agisce, come datore di lavoro o come pubblica autorità.
Nei riguardi di enti pubblici diversi dallo Stato, la Corte ha in qualche caso ammessa la possibilità di far valere l’effetto diretto verticale ma solo qualora si tratti di attività in cui gli stessi esercitino poteri che eccedano i limiti di quelli risultanti dalle norme che si applicano nei rapporti fra singoli (sentenza 22 giugno 1989 c-103/88 in caso Costanzo e sentenza 12 luglio 1990 c-188/89 in caso Foster).
La giurisprudenza della Corte ha in genere escluso, invece, l’effetto diretto “orizzontale”, cioè la possibilità per il singolo di far valere la norma nei confronti di soggetti privati, siano essi persone fisiche o giuridiche, anche quelle di diritto pubblico quando agiscono in veste di privati, in quanto, ad avviso della Corte, la direttiva vincola solo lo Stato a determinati adempimenti ma non può creare in sé, in assenza delle prescritte misure di attuazione, obblighi per un soggetto privato, privo di poteri nei riguardi dell’obbligo di recepimento della direttiva.
E’ una soluzione molto contestata in dottrina (cfr.G.Tesauro, Diritto comunitario, Padova 2005,p.175 ss.), la quale pone in rilievo che, con i criteri della Corte, possono prodursi anche situazioni di disparità inaccettabili, perché ad esempio il dipendente di un ente pubblico, soprattutto se statale, viene ammesso alla tutela, che viene invece negata al dipendente di un’azienda privata.
In compenso, viene ammesso che il soggetto danneggiato dall’impossibilità di far valere le proprie ragioni nei riguardi di altro soggetto diverso dallo Stato, possa chiedere a quest’ultimo il risarcimento del danno, come sancito dalla nota sentenza Francovich del 19 settembre 1991 in causa C-6 e 9/90.
Si è già rilevato che il Trattato di Lisbona non è intervenuto sul punto, ma in base a quanto si dirà nel paragrafo che segue in tema di riconoscimento dei diritti fondamentali si potrebbe ipotizzare anche una futura svolta della giurisprudenza europea nel senso della possibilità di avvalersi del diritto comunitario come fonte diretta di diritti e doveri senza l’intermediazione dello Stato legislatore o attuatore.
Va infine ricordato che, come rilevato da F.Mucci, op.cit.,pag.151, né l’efficacia diretta, ove fatta valere, né il risarcimento del danno bastano “a far cessare la situazione di inadempimento degli obblighi comunitari in cui versa lo Stato inadempiente, ma tale situazione sarà terminata solo mediante l’adozione della necessaria normativa statale di attuazione.”
3.- Il riconoscimento della Carta di Nizza e l’adesione alla CEDU: significati e conseguenze.
3.1.- Col Trattato di Lisbona v’è stata un’importante svolta nell’atteggiamento dell’Unione sul piano del riconoscimento dei diritti fondamentali e dei diritti umani.
In particolare, l’art.6 del TUE afferma al par.1 che l’Unione riconosce i diritti, le libertà ed i principi sanciti nella Carta sottoscritta a Nizza nel dicembre del 200 e adottata a Strasburgo il 12
dicembre 2007, precisando che detta Carta “ha lo stesso valore giuridico dei trattati”.
Al riguardo va innanzitutto precisato che la Carta, come specifica la Dichiarazione n.1 allegata all’Atto finale della Conferenza intergovernativa sul Trattato, conferma i diritti fondamentali garantiti dalla convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) con l’aggiunta di altri diritti che risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri.
Essa, dunque, avendo lo stesso valore giuridico dei trattati, ha forza giuridicamente vincolante, come conferma il documento “Giustizia” della Corte (punto 1B), secondo il quale la Carta, in virtù del suo valore vincolante, integra “il blocco di costituzionalità” sul quale la Corte stessa può pronunciarsi nell’interpretazione e/o nell’applicazione dei trattati e del diritto derivato.
Quindi, pur non facendo parte del testo del TUE o del TFUE, come era stato deciso in un primo momento, la Carta, in virtù del riconoscimento contenuto nella norma del TUE, assume la stessa valenza di diritto preminente che è propria dei trattati, tanto nei riguardi delle Istituzioni dell’Unione quanto nei riguardi degli Stati membri. Il che implica che sia la Corte di giustizia sia gli organi giurisdizionali degli Stati membri hanno competenza a verificare, ciascuno nel proprio ambito di giurisdizione, se le leggi, i regolamenti o le disposizioni, le pratiche o l’azione amministrativa di dette Istituzioni e degli Stati membri e degli enti che li compongono siano conformi ai diritti e ai principi fondamentali che la Carta riafferma.
Peraltro, in virtù del Protocollo n.30, la Carta non si applica al Regno Unito di Inghilterra, alla Polonia e alla Repubblica ceca, che hanno ottenuto una deroga in tal senso, forse più per un’ostinata difesa dell’originarietà dei propri ordinamenti che per sfiducia nel valore garantistico della Carta.
Frutto di cautela istituzionale deve ritenersi invece la precisazione, contenuta nel secondo alinea del paragrafo 1 dell’art.6, che le disposizioni della Carta non estendono in alcun modo le competenze dell’Unione definite nei trattati. Il limite è stato ribadito anche dalla Dichiarazione n.1, che si preoccupa addirittura di puntualizzare che la Carta “non estende l’ambito di applicazione del diritto dell’Unione al di là delle competenze dell’Unione” nè “introduce competenze nuove o compiti nuovi per l’Unione”.
Il punto è che la Carta afferma l’esistenza di diritti civili e socio-economici c.d. di “seconda generazione”, cioè non presenti nella CEDU ma presenti nella realtà e nelle attese di molte popolazioni europee, come può dirsi, ad esempio, per la libertà professionale e il diritto di lavorare, per la libertà di impresa e per il diritto di proprietà.
Di conseguenza, la preoccupazione di chi ha traghettato la Carta stessa nella realtà giuridica dell’Unione è che essa non diventi un grimaldello per rimettere in discussione problematiche fondamentali per la convivenza europea ma strettamente collegate a differenti esperienze, tradizioni e necessità delle popolazioni interessate.
Comunque, il dado è tratto, e il processo di apertura dell’Unione alle problematiche di fondo cui si è accennato è ormai avviato in modo inarrestabile ed irreversibile.
3.2.- L’altra rilevante novità contenuta nell’art.6 del TUE, al paragrafo 2, è costituita dall’adesione dell’Unione alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti umani e delle libertà fondamentali.
La questione dell’adesione è passata attraverso vari contrasti, non ultimo dei quali il parere contrario espresso nel 1994 dalla Corte di giustizia, avendo la stessa ritenuto inammissibile che la Comunità europea nel suo insieme andasse ad inserirsi in un sistema istituzionale del tutto diverso e, a sua volta, l’inserimento delle disposizioni della Convenzione nell’ordinamento europeo avrebbe creato ostacoli di ordine costituzionale.
La situazione si è poi evoluta fino a pervenire all’adesione sancita dal Trattato di Lisbona, il quale, pur ribadendo, all’art.6.2, anche per l’adesione alla CEDU il divieto di derivarne nuove competenze per l’Unione così come previsto per il riconoscimento della Carta di Nizza, ha tuttavia affermato, nel successivo alinea 3 dello stesso articolo, che i diritti fondamentali, garantiti dalla CEDU e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali.
Per effetto di questo assunto risulta superato il timore di un contrasto tra il “corpus iuris” della CEDU e l’ordinamento dell’Unione ma resta il problema della convivenza istituzionale tra l’Unione e i gestori della CEDU, che sono il Consiglio d’Europa e la Corte dei diritti dell’uomo in Strasburgo. A tale riguardo, il Protocollo n.8 indica che l’accordo relativo all’adesione deve precisare le modalità specifiche dell’eventuale partecipazione dell’Unione agli organi di controllo della convenzione europea e i meccanismi necessari per garantire che i procedimenti avviati da Stati non membri e le singole domande siano indirizzate correttamente, a seconda dei casi, agli Stati membri e/o all’Unione.
Sul piano strettamente giuridico, comunque, non può escludersi a priori l’ipotesi di un soggetto che, rimasto direttamente o indirettamente insoddisfatto nelle sue attese in tema di diritti fondamentali da una sentenza della Corte di giustizia, si rivolga poi alla Corte dei diritti umani per ottenere una pronuncia riparatrice nei riguardi dell’Unione, in quanto parte aderente alla Convenzione, col rischio di un contrasto di giudicati tra le due Alte Magistrature.
Sul piano concreto, cioè, potrebbero manifestarsi quelle situazioni di contrasto che avevano indotto la Corte di giustizia a pronunciarsi in senso negativo in ordine all’adesione.
4.- L’efficacia delle sentenze europee e le sue conseguenze sui rapporti tra i giudici europei ed i giudici nazionali.
4.1.- Il Trattato di Lisbona non ha introdotto innovazioni di rilievo in tema di efficacia delle sentenze della Corte di giustizia e degli altri giudici comunitari. Pertanto, gli effetti delle sentenze continuano a trovare, come per il passato, la loro disciplina nelle norme ad essi relative contenute nel Trattato stesso, in particolare in quelle del TFUE relative al sistema della Corte di giustizia, che sostituiscono, con numerazione diversa ma con testo immutato, quelle identiche contenute nell’abrogato TCE.
Di conseguenza, per le sentenze emesse in tema di ricorsi per inadempimento degli Stati agli obblighi dei trattati ex artt.258 e 259 TFUE - e quindi a seguito di procedura di infrazione promossa dalla Commissione europea o da altro Stato membro - opera l’art.260 TFUE (ex art.223), in base al quale lo Stato a carico del quale è stata riconosciuta l’inadempienza è tenuto a prendere i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza comporta. Se lo Stato non provvede, la Commissione agisce per l’ottemperanza e la Corte può infliggere il pagamento di una somma forfetaria o di una penalità, che nel diritto interno italiano viene considerata a tutti gli effetti danno erariale di cui risponde chi vi ha dato causa.
La novità dell’art.260 è la previsione, contenuta nel suo paragrafo 3, della possibilità di infliggere una sanzione pecuniaria anche ai casi di inadempimento dell’obbligo di comunicare le misure di attuazione di una direttiva.
Per quel che concerne i ricorsi previsti dall’art.263 TFUE (ex art.230 TCE) per invalidità degli atti normativi delle Istituzioni dell’Unione nonché degli atti di queste ultime e degli altri organi od organismi dell’Unione idonei a produrre effetti nei riguardi dei terzi, l’art.264 TFUE (ex art.231 TCE) prevede che la Corte è competente a dichiarare nullo e non avvenuto l’atto impugnato, la cui eliminazione in concreto dalla realtà giuridica resta però affidata all’Istituzione o all’organo che ha emanato l’atto (art.266 TFUE ex art.233 TCE), la quale, come affermato dalla sentenza della Corte di giustizia n.66/80 in caso International Chemical Corporation, è tenuta a trarre dalla sentenza le conseguenze che essa comporta, normalmente con effetti retroattivi, cioè dal momento in cui l’atto è emanato.
Tuttavia, si legge nel secondo alinea dell’art.264, la Corte, ove lo reputi necessario, precisa gli effetti dell’atto annullato che devono essere considerati definitivi: una disposizione che trae fondamento dai principi di diritto comune in tema di conservazione degli effetti degli atti giuridici, soprattutto di quelli a valenza pubblica.
L’effetto concreto dell’annullamento per le parti direttamente interessate deve essere comunque assicurato nel senso che le stesse possono esigerlo dall’istituzione od organo emittente ed in mancanza agire per ottenere una condanna risarcitoria in base all’art.340 TFUE (ex art.288TCE). Inoltre se l’invalidità è dichiarata nei riguardi di un atto avente valenza generale (un regolamento, una direttiva) ovvero valenza collettiva come una decisione concernente più soggetti, tutti i soggetti interessati, anche se non parti nello specifico giudizio di annullamento, possono chiederne la disapplicazione al giudice nazionale.
Un meccanismo pressoché identico è previsto per l’efficacia delle sentenze della Corte per i ricorsi “en carence”, per quelli cioè concernenti l’astensione dalle pronunce di propria competenza da parte del Parlamento europeo, del Consiglio europeo, del Consiglio, della Commissione e della Banca centrale europea, o degli altri organi od organismi dell’Unione (art.265 TFUE ex art.232 TCE).
Anche in questo caso opera l’art.264 nel senso che l’Istituzione o l’organo la cui astensione dall’atto sia stata ritenuta illegittima è tenuto a prendere i provvedimenti conseguenti, ferma restando la responsabilità contrattuale ed extracontrattuale dell’Unione e dei suoi agenti ex art.340 TFUE (ex art.288TCE).
4.2.- Allo stesso modo, nel TFUE v’è una norma di chiusura in tema di esecuzione forzata, cioè di strumentazione per rendere forzosamente efficace le sentenze dei giudici europei qualora non vengano eseguite spontaneamente e senza obiezioni: si tratta dell’art.280 (ex art.244 TCE), in base al quale “Le sentenze della Corte di giustizia dell’Unione europea hanno forza esecutiva alle condizioni fissate dall’articolo 299”.
Il riferimento a quest’ultimo concerne il profilo degli effetti pecuniari delle sentenze (ad esempio di quelle che infliggono sanzioni pecuniarie ex art.260TFUE a carico dello Stato inadempiente o di quelle risarcitorie ex art.340TFUE), nel senso che per ottenerne forzosamente l’esecuzione la parte interessata può chiedere ai sensi del citato art.299 TFUE (ex art.256TCE) all’autorità nazionale competente (nel caso dell’Italia al giudice civile) e secondo le rispettive norme di procedura civile la formula esecutiva, previa verifica della sola autenticità del titolo.
L’esecuzione forzata può essere sospesa soltanto in virtù di una decisione della Corte (terzo alinea dell’art.299), ma il controllo della regolarità dei provvedimenti esecutivi è di competenza delle giurisdizioni nazionali.
L’esecuzione forzata delle sentenze dei giudici europei di cui alle norme citate è riferita esclusivamente, come si è visto, agli obblighi di dare da parte dello Stato inadempiente o delle Istituzioni ed organi in conseguenza del loro mancato adeguarsi alle sentenze di annullamento o dichiarative dell’illegittimità della loro astensione dal fare. Per le relative controversie è competente la Corte di giustizia ai sensi dell’art.268TFUE (ex art.235TCE).
Non è prevista, invece, ed in linea di principio sembra doversene escludere la possibilità, l’esecuzione forzata degli obblighi di fare, tanto degli Stati quanto delle Istituzioni ed organi od organismi dell’Unione.
Per quel che concerne le controversie tra l’Unione ed i suoi agenti (art.270TFUE ex art.236TCE), di cui è ora competente il Tribunale della funzione pubblica in primo grado ed il Tribunale (ex di primo grado) in appello, gli effetti e le altre conseguenze delle sentenze dei giudici europei sono disciplinati dallo statuto dei funzionari dell’Unione e dal regime applicabile agli altri agenti dell’Unione.
Quanto agli effetti delle sentenze del Tribunale (ex Tribunale di primo grado) che annullino atti in base all’art.256 TFUE (ex art.225 TCE) si fa rinvio in generale a quanto detto per gli effetti delle sentenze di annullamento della Corte di giustizia.
4.3.- Considerazioni a parte meritano gli effetti delle sentenze che la Corte di giustizia emette in via pregiudiziale ex art.267 TFUE (ex art.234TCE), sull’interpretazione dei trattati e sulla validità ed interpretazione degli atti, anche legislativi, compiuti dalle istituzioni, dagli organi o dagli organismi dell’Unione.
I presupposti e le condizioni del rinvio pregiudiziale sono rimasti invariati. Una prima ipotesi è che la questione di interpretazione o sulla validità di un atto venga sollevata, anche d’ufficio, davanti ad un organo giudiziario nazionale che si deve pronunciare in un grado di giudizio non definitivo, cioè suscettibile di appello. In tal caso, il giudice può, a sua discrezione, avvalersi del rinvio (c.d. rinvio facoltativo) ovvero risolvere la questione stessa con la sua pronuncia, la quale potrà formare oggetto di impugnativa anche sul punto.
Quando invece si tratti di giudice contro la cui pronuncia non può proporsi un ricorso giurisdizionale e quindi si tratti di un giudice che debba pronunciarsi in un unico grado di giudizio ovvero in un giudizio pervenuto all’ultimo grado previsto dall’ordinamento nazionale, egli è tenuto a rivolgersi alla Corte (c.d. rinvio obbligatorio).
L’art. 267 contiene l’importante novità che quando la questione viene sollevata in un giudizio riguardante una persona in stato di detenzione, la Corte statuisce il più rapidamente possibile.
E’ una innovazione che costituisce una tangibile conseguenza dell’introduzione nel Trattato dei principi sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali dei cittadini dell’Unione europea con riferimento al giusto processo inteso anche come processo celere (art.47), al quale, del resto fa riferimento anche l’art.6 della CEDU, cui l’Unione ha aderito, come si è visto nel precedente paragrafo 3.
Quanto agli effetti della sentenza interpretativa emessa su rinvio pregiudiziale, nulla è innovato e quindi va ricordato che esse hanno effetto vincolante per il giudice nazionale, che dovrà disapplicare la norma interna di cui sia emersa l’incompatibilità con l’ordinamento dell’Unione ovvero, ove possibile, intenderla nel senso che la rende compatibile.
Quanto detto vale per il giudice che ha rimesso la questione, per i giudici degli eventuali successivi gradi, stadi o fasi dello stesso giudizio, salvo che vogliano proporre altra questione pregiudiziale in ordine alla stessa norma.
Gli effetti suddetti operano nel tempo ex tunc, ossia dal momento dell’entrata in vigore della norma interpretata, per cui (vedi sentenza della Corte n.61/79 in caso Denkevit) il giudice deve applicare l’interpretazione della norma anche a rapporti giuridici sorti e costituiti prima della sentenza interpretativa, anche se talvolta la Corte ha esercitato, nelle sentenze interpretative, la potestà di limitare la portata di tale principio applicando anche alle stesse l’art. 231TCE (oggi art.264TFUE) previsto per le sentenze di annullamento e quindi facendo salvi gli effetti definitivi: si vedano al riguardo le sentenze del 15 ottobre 1980 in caso Providence Agricole de la Champagne e del 27 febbraio 1985 in caso Società des produits de mais.
La sentenza interpretativa è altresì efficace, con la stessa retroattività, anche al di là del caso deciso, nel senso che può essere invocata dalle parti o richiamata d’ufficio dai giudici, anche di Paesi diversi da quelli del rinvio, come un precedente giurisdizionale vincolante.
Si tratta, quindi, di un effetto di giudicato in punto di diritto cui si applica lo stesso principio di diretta applicabilità che sussiste per i trattati e per la normativa derivata, in virtù del primato del diritto dell’Unione.
Naturalmente, questo particolare effetto di giudicato può essere superato da una diversa esplicita pronuncia della stessa Corte di giustizia in sede di ulteriore giudizio di rinvio o anche in altro tipo di giudizio.
4.4.- Da quanto precede risulta evidente che la tematica dell’efficacia delle sentenze comunitarie è strettamente connessa a quella dei rapporti tra giudici europei e giudici nazionali. Ciò vale certamente per le sentenze interpretative pronunciate su rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art.267, per le quali sono più immediatamente evidenti le conseguenze che ne discendono per i giudici nazionali, ma va tenuto conto anche di altre risultanze venute in evidenza nel corso della presente trattazione.
Va ricordato, in particolare, che i giudici nazionali possono e devono trarre conseguenze, anche d’ufficio, dalle pronunzie di annullamento da parte del giudice europeo non solo di atti a contenuto specifico ma anche di atti generali – normativi e non – che costituiscano il presupposto di atti o negozi giuridici sottoposti al loro giudizio.
E va ricordata l’attività integrativa e di controllo che i giudici civili devono esercitare agli effetti dell’esecuzione forzata delle sentenze come degli altri atti esecutivi dell’Unione, di cui pure si è detto.
Ma soprattutto va posto in evidenza che i giudici nazionali hanno come obbligo istituzionale quello di tenere conto delle pronunce emesse dai giudici europei in qualunque sede, soprattutto di quelle della Corte di giustizia, per trarne le dovute conseguenze nelle proprie pronunzie.
Si tratta di un obbligo che - pur rientrando nella logica del rispetto del diritto dell’Unione e dei suoi principi, valida anche per i legislatori, gli amministratori, gli operatori economici e i cittadini dell’Unione stessa, e certamente riconducibile ai principi del primato e della diretta efficacia del diritto di quest’ultima - nel caso dei giudici si basa, come si è visto al paragrafo 1, sul principio di integrazione tra il sistema giudiziario europeo incentrato sulla Corte di giustizia ed i sistemi giudiziari nazionali.
Il principio di integrazione tra i due sistemi implica necessariamente l’instaurarsi di un rapporto tra i giudici del livello europeo e quelli del livello nazionale, la cui natura è tuttavia di difficile configurazione: non sembra infatti che possa parlarsi di subordinazione gerarchica dei giudici nazionali rispetto a quelli europei posto che, per un principio comune dello Stato di diritto, i magistrati che esercitano funzioni giudicanti non possono essere ordinati in gerarchie potendone rimanere pregiudicata l’indipendenza di giudizio, mentre il problema resta aperto (e comunque fortemente controverso) per i magistrati del Pubblico Ministero, che esercitano la funzione requirente.
Né può parlarsi (almeno al momento) di processi ordinati per gradi, di cui la Corte di giustizia per un verso e la Corte dei diritti umani per un altro verso, costituirebbero gli organi di vertice, posto che al riguardo occorrerebbe una norma esplicita del Trattato o dello Statuto della Corte di giustizia, alla quale andrebbero poi raccordate le norme costituzionali dei singoli Stati.
In conseguenza di queste difficoltà sistematiche, è altrettanto difficoltoso cogliere lo strumento utilizzabile per porre riparo agli eventuali inadempimenti da parte dei giudici nazionali rispetto agli obblighi scaturenti dall’attuale assetto del loro rapporto con i giudici europei.
Una via praticabile sembra essere la procedura di infrazione ex artt.258 o 259 TFUE, ad esempio per inosservanza da parte del giudice nazionale di seconda istanza di rimettersi alla Corte di giustizia per una questione interpretativa del trattato o di altra norma dell’Unione, ma tale procedura può essere promossa solo dalla Commissione o da altro Stato membro ricorrendone i presupposti, mentre non può essere promossa direttamente dalle parti interessate, il che, nel complesso, rende la tutela giurisdizionale meno effettiva di quanto previsto dall’art.19 citato: occorrerebbe, quindi, una modifica in tal senso dello statuto della Corte di giustizia.
Per il momento, va vista con favore la prassi, seguita anche dall’Italia, di provvedere con legge ad adeguare il proprio ordinamento alle sentenze europee oltre che, naturalmente, alla normativa europea in genere, sì da rendere immediato l’obbligo di osservanza delle stesse da parte del giudice nazionale e riparabile in via di giustizia la loro inosservanza.
4.5.-E’ tuttavia da segnalare che, prescindendo dalle difficoltà della sua collocazione sistematica, l’obbligo di rispetto degli enunciati della Corte di giustizia da parte dei giudici nazionali ben può essere posto in collegamento anche col principio di collaborazione tra i due livelli giudiziari, una collaborazione della quale da decenni si è resa promotrice la Corte di giustizia e che viene espressamente richiamata nel citato documento “Giustizia”.
La seconda parte del documento si intitola, infatti, alle “Nuove prospettive per le relazioni tra Corte di giustizia e giudici nazionali” e si richiama espressamente al dialogo da tempo in atto tra i giudici europei e quelli nazionali che “ha permesso non soltanto di assicurare una più fedele interpretazione del diritto della Comunità o dell’Unione europea, ma anche la formazione di una vera cultura giuridica comune”.
Il richiamo a quest’ultima costituisce, a ben vedere, la chiave di volta del sistema, che il documento riassume significativamente nella domanda: “Che varrebbe del resto essere titolari di diritti fondamentali senza giudici in grado di assicurarne la protezione?”
E’ la stessa domanda con cui Gaio ed altri giuristi di Roma imperiale cercarono di rispondere attraverso l’”ius gentium” basato sulla combinazione tra “ius civile” ed ius naturale e, più tardi, i giuristi medievali attraverso l’”ius comune” e poi ancora, nell’era moderna, Grotius che si ispirò alla funzione unificante del giusnaturalismo.
Il diritto europeo può avvalersi di una “chance” in più, su cui l’jus gentium, l’ius comune e il giusnaturalismo non potevano contare e cioè l’esistenza di un sistema di giustizia istituzionalmente dedicato allo scopo e con un’indiscussa autorità “erga omnes” basata sul magistero della Corte di giustizia.
Un sistema che, soprattutto in virtù della funzione nomofilatttica di quest’ultima, tende ad integrarsi con i sistemi nazionali in forme molto più organiche e sistematiche di quanto fu possibile in passato ad altre analoghe forme di integrazione tra sistemi giuridici attraverso l’elaborazione giurisprudenziale.
Si pensi, ad esempio, al pur rispettabilissimo “jus honorarium (ab honore magistrature dictum)”, specialmente a quello affidato alla sensibilità giuridica del “praetor peregrinus”, che fu uno strumento fondamentale per il concreto formarsi della logica dello jus gentium: egli doveva amministrare la giustizia tra i cittadini romani e i peregrini, cioè gli stranieri, attraverso una sorta di “contaminatio” in via edittale tra la norma romana e quella straniera, non diversamente del resto da quanto faceva nelle province dell’impero il governatore attraverso l’”edictum provinciale”. In realtà, l’editto annuale con cui il magistrato fissava i principi con cui avrebbe amministrato la giustizia tra cives e peregrini o nella provincia dell’impero non di rado si limitava al mero recepimento del diritto straniero o locale.
Quindi, al meccanismo, pur valido, dello “ius honorarium” mancò, nella pratica giudiziaria quotidiana (anche se non mancò nell’elaborazione scientifica del diritto), il rispetto costante della ricerca di una base giuridica comune che, nelle intenzioni dei trattati dell’Unione e della Corte di giustizia, dovrebbe invece portare progressivamente alla creazione in Europa, anche nel quotidiano, di un sistema giuridico unitario o quanto meno pienamente armonizzato e convergente nei suoi istituti essenziali.
4.6.-E’ giusto ed utile, dunque, che la Corte si affidi, per raggiungere lo scopo, alla piena e convinta collaborazione dei giudici nazionali anche nella pratica quotidiana e valorizzi al massimo, a tal fine, lo strumento del rinvio pregiudiziale, che, per i motivi esposti, è certamente il banco di prova della coerenza del sistema, come conferma l’accuratezza con cui nel documento più volte citato, soprattutto nella parte di esso pubblicata sulla GUUE del 5 dicembre 2009, la Corte si diffonde sulle finalità e modalità principali essenziali dello stesso, con riferimento al suo ruolo ed a quello dei giudici nazionali.
Particolare attenzione viene dedicata al rinvio pregiudiziale di urgenza, che è una novità del Trattato di Lisbona, alla quale si è già accennato con riferimento all’ultimo alinea dell’art.267 TFUE, relativo al rinvio in un giudizio con soggetto in stato di detenzione. Ma, come precisa, il documento, il rinvio di urgenza è ammesso anche nelle controversie sulle delicate materie rientranti nello Spazio di libertà, sicurezza e giustizia di cui alla Parte III Titolo V del TFUE (articoli dal 67 all’89), che concerne tanto la circolazione e l’asilo politico delle persone, anche appartenenti a Stati non membri come gli immigrati, quanto la cooperazione giudiziaria in materia civile e penale oltre alla cooperazione di polizia.
Il procedimento pregiudiziale di urgenza è disciplinato dall’art.23 bis dello Statuto, sulla quale la Corte si sofferma nella specifica parte del documento sopra richiamata raccomandando la massima cura e attenzione nell’avvalersi di esso solo quando è strettamente necessario, attesa la peculiarità dello strumento che, per più versi, incide sui normali tempi e sulle normali forme del procedimento di rinvio.
5.- La disciplina della PESC e della cooperazione giudiziaria in Europa dopo Lisbona.
5.1.- Nel corso della trattazione è stato evidenziato come in virtù del Trattato di Lisbona, ed in particolare in virtù della piena istituzionalizzazione dell’Unione, del conferimento alla stessa della personalità giuridica e del suo sostituirsi alla Comunità europea, è da considerarsi superata la strutturazione in pilastri dell’Unione medesima.
Dal che, però, non è conseguito il pieno estendersi della strumentazione normativa e giurisdizionale “comune” a tutte le materie che prima ne rimanevano escluse, in quanto inserite nel secondo e nel terzo pilastro cui non si applicava il diritto comunitario bensì la normativa scaturente dagli accordi intergovernativi, che venivano raggiunti nelle materie stesse in base a specifiche previsioni dell’allora vigente Trattato sull’Unione europea.
L’estensione del diritto comune dell’Unione, infatti, è da considerarsi non avvenuta per le materie del secondo pilastro, relativo alla politica estera e di sicurezza comune (PESC), dal momento che tali materie, pur essendo cessato il metodo dell’accordo intergovernativo, restano assoggettate a regole particolari e a procedure specifiche in forza del titolo V del Trattato UE, il quale, in particolare all’articolo 24, esclude l’applicazione delle procedure legislative ed in connessione con esso l’art.275.1 TFUE esclude che la Corte di giustizia possa pronunciarsi su dette regole e procedure e neppure in ordine agli atti che ne discendono.
Sono previste, peraltro, le seguenti eccezioni: a) ai sensi dell’art.275.2TFUE la Corte di giustizia è competente a controllare la delimitazione tra le competenze dell’Unione e la PESC stabilita dall’art.40 del TUE, la cui attuazione non deve compromettere l’esercizio delle competenze dell’Unione e le attribuzioni delle istituzioni per l’esercizio delle competenze esclusive e condivise dell’Unione; b) ai sensi dello stesso art.275.2, la Corte è competente a pronunciarsi sui ricorsi di annullamento riguardanti le decisioni che prevedono misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche adottate dal Consiglio, per esempio nella lotta al terrorismo, attraverso il congelamento dei beni.
5.2.- Come si è accennato al paragrafo 4.6, le materie che fino al Trattato di Lisbona erano rimaste comprese nel terzo pilastro, cioè la cooperazione giudiziaria in materia penale e la cooperazione di polizia rientrano ora nella Parte III, Titolo V del TFUE, intestato allo Spazio di libertà, sicurezza e giustizia, che costituisce un ambito di estremo rilievo per la costruzione europea. Esso comprende anche le politiche relative ai controlli alle frontiere, all’asilo politico e all’immigrazione e quindi nel suo insieme questo Spazio tende ad assicurare una congrua e proficua interazione tra le esigenze di dinamismo e competitività intese allo sviluppo e le garanzie che dette esigenze vengano soddisfatte nel rispetto della corretta regolazione dei rapporti giuridici interpersonali a livello privatistico e della normativa intesa a prevenire,contenere,accertare e punire i reati.
Le materie relative ai controlli alle frontiere, all’asilo politico e all’immigrazione, di cui ai capi 2 e 3 erano già state assoggettate alla normativa comune, e così pure la cooperazione giudiziaria in materia civile, per cui anche le competenze della Corte di giustizia si estendevano già alle stesse nei termini generali dianzi illustrati. Il Trattato di Lisbona, quindi, non fa che implicitamente ricondurle
alla disciplina generale della tutela giurisdizionale europea.
Riserva, invece, un trattamento particolare alla cooperazione giudiziaria in materia penale e alla cooperazione di polizia che, per una certa parte è limitativo, in quanto l’articolo 276 del TFUE esclude la competenza della Corte di giustizia ad esaminare la validità e la proporzionalità delle azioni di polizia degli Stati membri o in tema di mantenimento dell’ordine pubblico e della salvaguardia del diritto interno.
Per il resto, invece, è previsto l’estensione delle competenze della Corte alle norme e agli atti dei due settori di cooperazione ma, ai sensi dell’art.10 del Protocollo n.36 sulle disposizioni transitorie del TFUE, dette competenze della Corte, ivi compreso il rinvio pregiudiziale, potranno essere esercitate a decorrere dal quinto anno successivo all’entrata in vigore del Trattato salvo nuova diversa disciplina. In tale periodo continueranno a valere i limiti precedenti, per cui tanto le impugnative quanto il rinvio pregiudiziale potranno essere delibati dalla Corte solo con riferimento agli Stati che avevano per dette materie accettato la competenza della Corte stessa.
Va sottolineato con estremo favore il progressivo assoggettamento delle due forme di cooperazione alla piena giurisdizione della Corte, sia per la “sedes materiae”, cioè per la loro appartenenza allo Spazio di libertà, sicurezza e giustizia, sia per l’importanza intrinseca delle materie oggetto della cooperazione, per le quali sono fondamentali un’integrazione effettiva del diritto europeo con i diritti nazionali e tra i due sistemi di giustizia.
Soprattutto per i reati gravi e che presentino una dimensione transnazionale, appaiono essenziali (artt.82-84TFUE) il superamento dei limiti dell’estradizione, delle rogatorie, delle differenze normative in tema di reati e di processi, tutti traguardi perseguiti dalla cooperazione giudiziaria in materia penale ed in parte già conseguiti, come nel caso del mandato di cattura europeo.
Altri ancora si attende di raggiungere in tema di ammissibilità reciproca delle prove tra gli Stati membri, di tutela della persona nel processo penale, di diritti delle vittime della criminalità.
Fondamentale è in merito il ruolo di avvio e coordinamento delle indagini penali anche attraverso la composizione dei conflitti di competenza affidato ad Eurojust ai sensi dell’art.85TFUE e che prelude all’istituzione della figura del Procuratore europeo (art.86TFUE), il quale avrà il compito di perseguire con l’assistenza di Europol, figura centrale della cooperazione di polizia, i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, attraverso azioni esercitate direttamente davanti ai giudici degli Stati membri: un’altra decisiva pietra miliare per il raggiungimento dell’unità complessiva del sistema giudiziario europeo.
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Claudio De Rose
Procuratore Generale della Corte dei Conti
Direttore responsabile e coordinatore scientifico
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